中华民国各届政府省制（2 / 2）

袁世凯死后，黎元洪在1916年8月1日重开国会后，于同月14日令各省省议会应于10月1日由各省行政长官召集复会，但各省议会并未完全恢复。即使恢复了的省议会，也往往出于地方军阀的需要，成为他们封建割据的工具。

2.广州武汉国民『政府』的省制

国民『政府』于1925年7月1日在广州宣告成立后，同日即公布《省『政府』组织法》，全文共10条。当时国民『政府』仅辖有广东一省，因而这部法律开始只在广东实行。7月3日，广东省『政府』依法成立。《省『政府』组织法》是革命政权初造时的第一个关于地方制度的法律，它体现了以下两项重要原则：

党治原则。和国民『政府』一样，省『政府』也是国民党领导下的政权机构，组织法第一条即规定：“省『政府』于中国国民党指导监督之下，受国民『政府』之命令，处理全省政务”。国民党当时是一个革命政党，实行“联俄联共扶助农工”的三大政策，因而规定了党治原则后便使得广东省『政府』与北洋『政府』下的省『政府』从根本『性』质上区分了开来。以后，省『政府』组织法有所修改，但党治的基本原则未变。1926年11月的修正条文为：“省『政府』于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督下受国民『政府』命令管理全省事务”，将原来的“中国国民党指导监督”进一步具体化为“中国国民党中央执行委员会与省执行委员会指导监督”，表明在革命迅速推进的形势下（北伐战争当时已推进到了长江流域）各省情形千差万别，有必要突出国民党省党部对于本省行政和政务的指导监督作用，以适应革命形势发展的需要。

合议制原则。以前的省『政府』，均采用民政长官或省长的长官制，长官个人决定一切。广州国民『政府』的《省『政府』组织法》则与前不同，规定了省『政府』的组织形式和决定.政务的方法均采合议制。省『政府』以民政、财政、教育、建设、商务、农工、军事各厅组成之。各厅设厅长1人，联合组成省务会议，并选举1人为『主席』。这表明了省的行政长官不称省长，而称省『主席』：不是由中央『政府』任命，而是由省务会议就各厅厅长中自己选举产生。由于省务会议的成员均为厅长，此外没有不兼任厅长的成员，因而从他们当中选出的省『主席』便必得兼某一厅厅长，这对于后来省务日益繁忙的形势是不适应的。于是1926年11月便对此作了修正，改省务会议为省『政府』委员会，由省『政府』委员7—11人组成，从中互选3—5人为常务委员，再由常务委员中互推1人为『主席』。由于省『政府』委员人数增加了，因而便有了不兼任厅长的委员，这便使省『主席』得以不兼任厅长，专职从事『主席』职务。在1925年7月与1926年11月的《省『政府』组织法》中，对于省『政府』委员如何产生均无明文规定，以实际情形看大多为由国民『政府』任命。既为任命，委员便无任期的规定，必要时由国民『政府』下令免职，或在『主席』被免职时委员连带辞免。[]1908大军阀

广州、武汉国民『政府』均处于军政时期，依照孙中山的建国大纲，军政时期不设立民意立法机构，因而这一时期的省制中亦无省议会制度的规定。

3.南京国民『政府』的省制

南京国民『政府』是民国『政府』中存在时间最久的一个『政府』，这一时期的省制亦有较大变化。主要有以下诸点：省『政府』组织法的修改、省府合署办公制度的实行、省民意机关的建立。

省『政府』组织规程的修订。南京国民『政府』曾多次修订省『政府』组织规程，其中影响时间较久的是1931年3月23日所公布的一次。它除了和广州国民『政府』时期的省『政府』组织法一样，实行党治和委员合议制外，还作了一些新的规定。

首先，组织法规定省『政府』委员由国民『政府』任命，省『政府』『主席』由国民『政府』就委员中指定而不是由委员互选。过去虽也在这样做而不见于组织法。还规定在国民『政府』任命省『政府』委员后，各委员履历交行政院，由行政院审查后决定某一委员兼任某厅厅长，提请国民『政府』任命。遇有厅长出缺时，行政院从不兼厅长之委员或新任之委员中决定某委员继任厅长。按照国民党中央政治会议第198次会议的议决，国民『政府』对上述官员的任命须先经中央政治会议讨论通过，在官吏『性』质分类中均为政务官，应随政策而进退。

国民党当局对于兼任厅长的省『政府』委员比不兼任厅长的委员有较高要求。为此行政院于1933年7月7日专门制订并公布了《行政院审查各省『政府』厅长人选暂行办法》，规定厅长人选须合于下列各项规定之一：一、曾任政务官1年以上者；二、现任或曾任简任官1年以上，经甄别审查合格得有证书者；三、对党国有特殊勋劳，或效力国民革命10年以上而有行政经验者；四、曾任县长6年以上或最高级荐任官4年以上，具有特殊成绩经奖叙有案者；五、曾任教育部立案之专门以上学校教授2年以上，副教授或讲师3年以上，并曾任荐任官2年以上或简任官1年以上者；六、在学术上或事业上有特殊之著作经验或贡献者。

其次，第一次提出现任军职者不得兼省『政府』『主席』或委员。蒋.介石和袁世凯上台时一样，对军人把持省『政府』深怀疑惧，故采取军民分治之法，并的确任命了一些文职官员任省『政府』『主席』，如任命邵力子为甘肃省『主席』，张群为湖北省『主席』，吴忠信为安徽省『主席』、张难先为浙江省『主席』。但在战争频频的中国，这一做法不可能持久。根据国民『政府』任命命令的统计，国民党南京『政府』从1927年至1949年对全国35个省共任命省『主席』253人次，其中军人为190人次，占总数的75％。尤其在抗日战争及第三次国内战争期间，这种情况更多见（详见下表(表略)）。

组织法还首次详细列举了省『政府』委员会和省『政府』『主席』的职权。规定下列事项应经省『政府』委员会议决：对于省行政事项发布省令或制定省单行条例及规程、撤销省『政府』所属机关发布的违背法令或逾越权限的命令或决定、关于地方行政区划之确定及变更、关于全省预决算、关于咨调省内**、关于所属全省官吏的任免等。省『主席』的职权是召集省『政府』委员会并担任会议『主席』，代表省『政府』执行省『政府』委员会的决议和监督全省行政机关职务的执行，处理省『政府』日常及紧急事务。从以上列举的条文看，省『政府』的权力均在省『政府』委员会，『主席』并无多大实权。但旧中国的政治轨道不是依照法治而是依照人治而运行，组织法上的规定是一回事，实际情形又是另一回事。由于担任省『政府』『主席』的多半是在民国政治上有重要地位或在某一地区历史上已形成独揽一切的局面，故他能凌驾于其他委员之上。省『政府』委员按任命程序虽是由国民『政府』决定，但很多是由省『主席』保荐，或在正式任命之前先征得省『主席』的同意。省『政府』的议政固然应在省『政府』委员会议上作出决定，但省『主席』个人的意见对会议的决定有重要影响，尤其因为会议一般并不采取表决方式而是讨论协调方式，在这种情形下省『政府』『主席』自然更能以自己的意见作为会议的意见在全省推行。所以，名义上的合议制实际上已成为长官制。

省府合署办公制度的实行。合署办公制度是国民党『政府』企图解决省『政府』机构庞杂、多头并行、效率低下的弊端。北洋『政府』时期，中央各主管部直接在各省设立只对中央负责、不受省行政干预的厅，这种厅在国民『政府』时期虽已不复存在，但省『政府』所属的业务部门（一般为民政、财政、教育、建设四厅），都要接受中央相应的主管部的命令并付之实行，实行后再向主管部报告，厅已成为部的直属机关，县的局（科）则成为厅的直属机关，失去了省、县两级『政府』的作用，蒋.介石认为这样一来，“遂使省府与县府，不克层层节制，顿失以身使臂，以臂使指之效”1。这是国民党当局从行政的角度考虑采取省府合署办公制度的原因。更重要的是，国民党还从现实政治出发。当时，国民党正全力对工农红军进行“围剿”，认为现行制度不利于加强对基层的统治，“头重脚轻，基础不固”、“治官之机关太多，而治民之机关太少”，解决的办法“首在缩小省府的编制扩大县府的组织”，同时令省『政府』各厅办公处所集中，一切文书均由省府秘书处总收总发。他们认为如此“合署办公”，便可节省开支，提高效率。这便是省『政府』合署办公制度的由来。

这一制度先在江西、湖北、河南、安徽、福建“剿”共战争最激烈的五省试行。1936年5月，行政院通令全国一体实行，规定省『政府』的秘书处、民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、保安处应一律并入省『政府』公署内合署办公。如房屋不足，至少须先并入民政厅及保安处，同时扩建省『政府』公署，以使各厅并入，省『政府』所属机关，除上述各厅处及呈准行政院特许设置者外，应分别裁并或尽量缩小，节余经费应悉数拨增各县行政费。

从行政学角度看，合署办公不失为减少开支、提高效率的一种具体方法，但因国民党是由多种政治势力混合的反人民集团，『政府』各机关分别为私人所把持，它们虽奉命实行合署办公，而人员并未裁减，经费亦减不下来，相反由于规定各厅处均要搬进省『政府』集中办公，便兴建土木；又由于文书集中到秘书处总收总发，各厅处上呈下令的文书均要经秘书处一一判行，秘书处事务空前繁忙，不得不增加其员额及经费。合署办公制度就这样走向了创制者愿望的反面。

南京国民『政府』时期的省“民意”机关。南京国民『政府』成立后，长时期未对成立省民意机关作出筹划。直到1938年国民参政会成立后，不断有参政员对此提出意见，国民参政会并正式作出决议，国民『政府』才决定各省设立省临时参议会，于同年9月26日公布了《省临时参议会组织条例》。

省临时参议会参议员须具有下列两种资格之一：甲、具有本省籍贯并曾在省内公私机关或团体服务两年以上著有信望者；乙、曾在省内重要文化团体或经济团体服务2年以上著有信望者。各省临时参议员名额不等，多者50名，少者20名，在省临时参议会组织条例中有规定。省临时参议员不是由人民选举产生。各县可在本县居民中根据前述两种资格中的甲项，按规定名额遴选出候选人交省『政府』。省『政府』与省党部可在本省文化团体和行政团体中根据前述两种资格中的乙项，按规定名额的一倍遴选出候选人。各省『政府』将上述两种候选人名单呈报行政院，转国防最高委员会议决。国防最高委员会也可在省呈报的名单以外提名，但这种提名的人数不得超过该省参议员总数的2/10。名单由国防最高委员会常务委员会最后审定，以国民『政府』名义公布。省临时参议会设正副议长各1人，由行政院从参议员中提名，经国防最高委员会决定。由上述参议员的产生方法可见内『政府』遴选的省临时参政会必不是真正的民意机关。

省临时参议会的职权根据字面上的规定，对省『政府』重要施政方针有决议之权。许多省的参议会认为议决施政方针如不了解财政预算决算，则施政方针便脱离实际，因此要求增加省临时参议会有议决财政预决算之权。意见反映到国防最高委员会，答复是省临时参议会原属临时『性』质，其职权原有规定，不必再作规定。后来，行政院将省预算编入国家预算之中，就更不是省临时参议会所能议决的范围了。省临时参议会还有对于省『政府』兴革提出建议之权和向省『政府』提出询问权。1942年3月以后，省临时参议会又增加了选举本省出席国民参政会参政员之权。

1944年12月5日，国民『政府』又公布了《省参议会组织条例》，其内容与省临时参议会有不少不同。省参议员采取间接选举法，由县（市）参议会各选出1人组成，不再举行一省范围的复选，亦不必经国防最高委员会的审定。省参议员任期由原先的1年改为2年。增添了罢免的条文，规定“省参议员得由原选举之县市参议会参议员过半数出席，出席人数三分之二议决罢免之”。省参议会的职权除保持了原先的建议权、询问权，听取施政报告之权以外，原来的决议权（“省『政府』之重要施政方针，于实施前，应提交省临时参议会决议”），改为“议决有关人民权利义务之省单行规章事项”和“省『政府』交议事项”，失去了对“重要施政方针”的决议权。新颁布的这份组织条例还增加了行政院对省参议会严厉制裁的条文，规定“行政院院长对于省参议会之决议案，认为有违反三民x主义或国策情事，得提经行政院会议通过，呈请国民『政府』予以解散，依法重选”。依照资产阶级三权分立制度，行政虽可制约立法，但它也必须接受立法的反制约，即立法机关被解散以后，重选产生的立法机关应以表决方式审查行政的决策是否正确，如认为不正确，行政应即辞职。这就是意味着行政在作出解散议会的决定时，必须同时准备接受新产生的立法机关的检验。而在上述这份省参议会组织条例中，却没有规定后一种制约程序，因而使民意机关得不到保障。g！~！